工作心得：新一轮党和机构改革的目标指向
改革开放至今，我国每隔五年进行一次的机构改革已成为惯例。机构改革的价值基点，在于通过行政职能、行政权力和行政责任的结构性配置使三者达到均衡合理的状态，因此改革的表现形式主要为转变职能、优化权力结构、理顺职责关系等。在改革环境和改革需求发生新变化的时代背景下，新一轮机构改革的目标指向必须进一步明确，应考虑如何使改革体现出更加明显的时代特征与中国特色。
一、为全面深化改革提供组织保障
党的十八届三中全会制定并通过了全面深化改革的总体方案，作为全面深化改革的先导和关键内容，行政改革连接着经济改革、政治改革、社会改革，是为适应经济社会发展需要而进行的自觉调整和自我完善，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。在持续推进行政改革的进程中，机构改革是其中的关键阶段，机构改革的成效关系到行政改革的成败。顺应治道变革的潮流，以机构改革为核心的行政改革，应与全面深化改革的战略布局保持一致、协调推进、同步发展。具体来看，机构改革重点应妥善处理好以下三对关系。
一是处理好机构改革与经济改革的关系。改革开放近40年来，我国经济社会结构已经发生了显著变化，生存性压力减弱，发展性压力凸显。在进入经济新常态后，党的提出要适应国内外经济形势新变化，全面深化经济改革，核心问题是处理好与市场的关系。十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起
决定性作用和更好发挥作用”正体现了对市场与关系的重新定位。十八届五中全会进一步提出，“深化行政管理改革，进一步转变职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高效能，激发市场活力和社会创造力”。根据上述要求，角色应从经济发展的直接管理者转变为规制者、监管者、服务者，从创造产值的参与者转变为宏观发展环境的提供者，努力减少对市场行为和微观经济活动的干预控制。机构改革应以推动市场经济健康快速发展为首要出发点，科学界定权力边界和职能，深入推进政企分开，从根本上治理越位、错位、缺位等问题。
二是处理好机构改革与政治改革的关系。从概念范畴和层递关系上看，机构改革从属于政治改革，寓于政治改革之中，是政治改革系统中的一个子系统。机构改革必须与政治改革的方向相一致，以政治改革目标为前提和基础。一方面，政治改革的范围和进程决定了机构改革的基本内容，并从制度和法律层面保证机构改革的成果；另一方面，机构改革是政治改革的起点和突破口，它的具体实施必然触及政治的方方面面，从而达到促进甚至倒逼政治改革的目的。从实践的角度看，我国采用的正是以机构改革推进政治改革的思路，因此机构改革的启动早于政治改革。放眼未来，政治改革的持续深入，依然需要以机构改革作为首要内容和重要一环。机构改革也必须着眼于政治改革的宏观战略和整体设计，以机构改革带动相关配套改革，重构权力来源的合法性、权力配置的合理性和权力行使的有效性，从而为政治改革向前迈进扫清障碍。
三是处理好机构改革与社会改革的关系。如果说经济改革的首要目
标是为了提高效率，那么社会改革的目标则指向公平。为此，的角色定位应从社会管理的掌控者向社会治理的引导者和公共服务的提供者转变，的管理模式应从单向度的一元主导向多向度的政社共治转型，这要求在机构改革过程中，首先要树立并贯彻“社会本位”的理念，将权力下放和职能转变纳入全面深化改革的全景视野中进行整体设计与均衡推动，对管理和社会治理协同运作的机制进行统筹规划，避免部门与非组织之间的功能重叠。其次要明确各级各类部门的职责和事权划分，合理调整履职范围，正确履行职能。凡社会和公民不能自主解决的领域，均应承担起应尽的主体责任，最后还要在社会自治能力成长的基础上有效引导非组织健康发展，循序渐进地转移部分职能，使其真正成为职能社会化的基本载体和承接者。
二、为推进国家治理现代化提供组织支持（弘利遴选）
在国家治理体系的权力体系中，最核心的是政权体系和治权体系两部分，其中的治权体系是治理体系的同义语，治理体系因此在国家治理体系中居于核心地位。而国家治理能力的体现，则是以为代表的国家治理主体将追求“善治”的治理理念和中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能的能力，治理能力因此在很大程度上反映出并牵引着国家治理能力的提升。质言之，国家治理体系和治理能力的现代化，首先是治理体系和治理能力的现代化。为此，我们要把机构改革上升到治理现代化的层面，统筹谋划机构改革的目标策略。具体应遵循以下三个原则。
一是全局出发与系统思考相结合。机构改革之所以是一项复杂的系统工程，在于各项改革之间存在着共生、制约等多重关系，它们共同构成了改革目标设计的生
态要素。鉴于此，机构改革必须具备战略思维，要在推进治理现代化和行政改革的总体布局中去谋划，牢牢把握住改革的系统性、整体性和协同性。机构改革应与行政改革的总体目标相适应、相衔接，以突出核心职能为依托，以权力合理配置为契机，以信息资源共享为手段，以内部治理结构创新为路径，推动走向有机统一。
二是整体推进与重点突破相结合。从我国历次机构改革看，大多是围绕如何提高行政效率而进行的以流程和技术为主的改革，而涉及结构方面的改革则不多。要完成统筹机构改革的使命，下一步的改革应同时从结构和流程两方面进行，兼顾量的集约与质的提升。其原因在于，业务流程通常是由体系结构决定的，以往偏重于流程的机构改革由于缺乏结构改革的支持往往陷入力不从心甚至半途而废的困境，就是最有力的印证。党的十八届四中全会提出要建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治”，以此为价值导引，结构改革的重点应围绕公共权力的合法性来源、权力的边界划分和权力的有效行使等方面展开，以结构改革带动流程改革，通过二者的良性互动提升机构改革的整体成效。
三是顶层设计与基层创新相结合。改革开放的实践证明，上下互动与激励相容的改革模式符合我国的实际。从制度变迁理论的视角衡量，我国以往的机构改革可以称之为一种“强制性制度变迁”，改革的动议、动力和方案均来自上层，改革呈现出一种单边的自上而下的态势。这种“一竿子插到底”的改革方式依靠行政强力推动，优点是保证政令畅通并能够降低改革成本，但缺点是忽视了基层自主探索的主动性与积极性。考虑到下一步改革要兼顾结构与流程，一方面，结构改革所涉及的以权力为核心的改革往往都是具有全局性的，因此必须从大局着眼，在宏观层面具备系统化的
思维、整体化的视野，进行“谋定而后动”的顶层设计。另一方面，流程改革以效率为评价标准，能够为各级地方预留充足的创新空间，自下而上的“诱致性制度变迁”可以使基层在机构改革过程中不再被动旁观，从而为因地制宜制定符合本地实际的改革策略提供了可能。总之，机构改革需要将顶层设计与基层创新相结合，循序渐进稳妥推进，顶层设计在引领基层创新的同时，基层创新也能够为顶层设计不断提供新的思路。
三、为建立精干高效提供组织基础
党的十八届二中全会提出未来行政改革的基本思路是，“以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革”。机构改革的目标指向，是行政改革与运行机制改革相结合，实现结构的完整性、职能的统一性、决策的科学性、行为的合理性及运行的有效性，使改革后新的机制优势得以最大限度地发挥，进而提高能力与改革战略的适配性与回应性。机构改革要以大部制改革带动角色从“划桨者”转变为“掌舵者”，在职能方面提倡有限，在行政模式方面提倡法治，在信息方面提倡开放，在责任方面提倡责任，最终建立一个精干高效的服务型。通过机构改革为建立精干高效提供坚实的组织基础，重点应着力于以下三个方面。
一是合理配置机构职权。理顺公共权力关系是机构改革的重点和难点所在，因此机构改革首先应着眼于内部治理结构的创新优化，以科学界定职能、合理配置部门职权作为改革的逻辑起点。学术界和实践界对此形成的共识是，应按照“量制赋能”原则对行政权力进行科学化配置。所谓量制赋能，是指根据相关制度规则和
部门间关系，以组织管理学中的组织设计原理、组织协作网络和绩效管理技术等为理论依据，清晰界定不同部门以及部门内部之间的权责划分，并赋予其相应的职能，使组织结构与行政效能保持持续向好的状态。机构改革中量制赋能的落实，主要应把握好“精炼、厘清、匹配”三个关键原则。其中，精炼原则要求规模“小而精”，以精简、统一、效能的原则指导机构改革走出“精简—膨胀”的非良性循环；厘清原则要求机构间及其内设机构的职能边界要根据管理服务的范围、对象、效力和时限来确定，防止相近或相似职能部门之间出现权力的相对扩张与渗透。同时，划清与市场、社会等多元公共治理主体间的权力边界，避免权力界线的模糊化；匹配原则要求权责一致、有权必有责，在推进机构改革的同时应同步完善信息公开、绩效评估、行政问责等配套制度建设，强化责任追究，避免出现权责脱节的问题。
二是科学设计组织结构。要实现改革机构和转变职能的联动发展，应在科学界定职能的基础上，合理设计组织结构，继续深化大部门改革。大部制改革的基本特征与本质不是将各部门进行简单重组和机械相加，而是通过机构布局的结构性调整和职能的有机整合，使各职能部门更好地配套、补充、衔接，在此基础上形成优势互补、高效运作的良性运行机制，促使能够以一种整体性的方式来应对各种复杂问题的挑战。在具体的改革实践中，大部制的组织结构应按照复合型的大部门机构设置和分散型的功能性机构设置两种方法进行设计。一方面，考虑到公共之间的关联性和结合点并不是固定的，一种可能同时与其他多种存在联系，因此可以按照效率最高和职能相近原则，将相关部门聚合整合成为主要承担性决策和行政协调事务的大部门。另一方面，根据分散型的功能性机构的设计思路，保留或新成立一部分相对的执行机构，专司执行和公共服务提供
等具体职能。这种在大部门内实行集中决策与分散执行功能相统一的机制，应是今后组织结构改革的基本走向和模式。
三是理顺运行机制。机构改革不仅涉及职能的重新配置和组织结构的再设计，更重要的是运行机制的优化。前者在本质上是一种性构建，解决的是“权力的归属”问题，而后者则指向“权力的运作”。以往的改革往往重视权力归属，轻视权力运作，导致机制改革总体上滞后于改革。鉴于此，在未来机构改革进程中，既要坚持改革的制度建设逻辑，从制度层面对体系的权责配置、机构设置进行相应的规范性安排与合理调整，又要重视制度实现的环节，即通过运行机制层面的深度改革，从过程的角度对现实运行进行分析和优化，使机制运转更加顺畅。在具体的改革实践中应把握两个重点，一方面，通过推进流程再造突破“碎片化”难题。改革中对机构和职能的有机整合试图解决的是组织结构的“裂化”问题，但信息沟通不畅、工作流程繁琐、办事效率低下等“碎片化”的机制性障碍依然明显。为此，引入流程再造的理念和技术，简化规范办事程序、积极推行电子政务、探索“一站式”办公和“一条龙”服务等应成为运行机制改革的重点突破口。另一方面，通过加强行政协调强化跨部门协作。改革后的大部门将具有较为和完整的权力系统与行政资源，但极易产生各个大部门之间的协调困难，从而影响运行的整体性和执行的有效性。为此，要建立完善的部门间协调配合机制推动跨部门协作，打破资源和信息壁垒，减少行政资源内耗，形成工作合力。
