党政领导干部公开选拔制度存在的问题及其对策

THEORETICALINVESTIGATIONNo󰀁1,2007General󰀁No󰀁134

党政领导干部公开选拔制度

存在的问题及其对策

张󰀁󰀁成

(南京审计学院学生处,南京210029)

󰀁󰀁摘󰀁要:领导干部公开选拔制度是一种符合当前的经济政治改革的需求且极富生命力的干部选拔任用制度,它形成了正确的用人导向,实现了优秀人才的多元开发,在防止用人方面发挥了积极作用。但是,当前领导干部公开选拔制度运行中暴露出制度结构体系不完善、权力配置不合理、监督不到位等问题,这影响了其优越功能的充分发挥。在分析其在运行中的问题及产生原因的基础上,提出从完善制度结构体系、科学配置选拔权力、健全有效监督机制等方面入手完善和改进该制度。

关键词:党政领导干部;公开选拔制度;问题;对策

中图分类号:C933.1󰀁󰀁文献标志码:A󰀁󰀁文章编号:1000-8594(2007)01-0159-04

󰀁󰀁领导干部公开选拔制度就是根据领导职位的条件要求,面向社会采取公开报名,通过考试与考核相结合的检测手段筛选出领导干部人选的制度[1]。领导干部公开选拔制度是党政领导干部选拔任用的方式之一,是党的干部选拔任用制度适应时代、经济发展和政治进步需要的干部选用方式,体现了新时期干部选拔工作中民主公开性和科学合理性的要求,有其不同于其他干部选拔任用制度的独特结构和功能。它形成了正确的用人导向,实现了优秀人才的多元开发,在防止用人方面发挥了积极作用,代表了推进党政领导干部选用制度改革的基本方向。因此,大力研究和完善领导干部公开选拔制度对党的干伍建设、党的执政能力的提高、社会主义现代化建设都有极其重要的作用。

󰀁󰀁一、党政领导干部公开选拔制度运行过程中显示的问题󰀁󰀁党政领导干部公开选拔近20年来,各地在󰀂公平、公开、竞争、择优 的原则指导下,创造性地进行了大量的创新性实践,党政领导干部公开选拔制度已经形成了一套比较完善的程序和做法,积累了许多经验,总结了不少成果,基本具备了全面推行的条件。但是,在运行过程中也暴露出一些问题,主要有以下几个方面:

1.党政领导干部公开选拔制度结构体系不完善结构和功能原理告诉我们,事物的结构决定着事物的󰀂构功能 ,󰀂构功能 是事物结构的能力表现,它使事物的󰀂本功能 扩大或缩小;功能又反作用于结构,促使结构向更有序

或解体的方向发展;而且事物的结构和功能相互作用,在一定条件下相互转化[2]。由此可以得知,要使领导干部公开选拔制度充分发挥特有的良好功能,达到选拔出德才兼备、胜任职位的优秀人才的预期效果,就必须具有科学合理的结构体系。从管理学的角度来看,管理的基本职能包括:计划、组织、领导和控制,这四大职能不是孤立的,它们相互紧密联系构成严密的系统确保组织目标的实现。其中控制职能就是󰀂监视各项活动以保证它们按计划进行并纠正各种重要偏差的过程 [3]。公选工作中的监督评价就属于管理的控制职能,它在领导干部公开选拔制度中是不可或缺的。现行领导干部公开选拔制度的结构体系是资格确认与审查制度、考试制度、考察制度、决定任用制度四位一体的结构体系,它恰恰忽略了监督评价制度,只是将监督评价的功能作为纪律的要求提出来,而没有纳入到该制度的结构体系中,没有体现在具体选拔的程序中。2004年组织部颁布的!公开选拔党政领导干部工作暂行规定∀中只是在其第六章提出了󰀂纪律和监督 的内容,而且其纪律规定主要是针对选拔者的行为而言,监督规定缺少具体的内容,只是在第37条简单提及:󰀂对公开选拔工作要加强监督。必要时,成立由纪检机关(监查部门)等有关方面组成的监督小组,对公开选拔工作进行监督 。就这种监督的类型而言基本上是一种自体监督,各级组织人事部门既是监督主体又是监督客体,自体监督的有效性取决于系统内组织成员的素质以及接受监督的意识和自觉性。事实证明,这种建立在自觉性基础上的自体监督系

收稿日期:2006-08-06

作者简介:张成(1975-),男,甘肃兰州人,干部,从事政治学及行政管理理论研究。

159统稳定性差,有效性很难保证。

2.党政领导干部公开选拔制度的权力配置不尽合理1)横向权力配置不相对,影响了干部选拔工作的公平性、公正性。领导干部公开选拔权力是一种政治权力,从公开选拔的过程来看主要包括考试选拔权力、考核任用权力和监督权力。按照以权力制约权力的原理,要想使权力不被滥用就要对权力进行功能性的横向分解,分解成地位同等且无相互隶属的几种平行权力,赋予它们互相监督制衡的权力和义务󰀂一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止 [4],而就我国的领导干部选拔而言在严格遵循󰀂党管干部 的原则下,党政领导干部的选拔权力和任用权力都主要集中在组织部门,虽然在选拔过程中也设定了监督部门来进行监督,但这种监督只不过是组织部门的内部纪律监督,不是一种的权力制衡与监督。就现行的各省的公开选拔来看,普遍是省市研究决定进行公开选拔后将选拔工作交于组织部门负责,组织部门根据选拔工作需要成立相应部门开展工作,选拔权、任用权、监督权高度集中在组织部门。

2)纵向权力配置过分集中,用人单位的决定权相对太小。选拔权力纵向配置是指选拔权力在选拔所涉及的各个层级部门之间的分配。一般而言,干部选拔制度所涉及的部门主要包括:、组织人事部门、选拔职位所在单位(用人单位)。现实的选拔权力配置为:主要行使决定任用权,组织人事部门行使资格审查、考试和考察权力,用人单位参与部分组织人事部门的工作。这种权力配置中,及一把手具有决定性的权力,组织人事部门及其负责人作为选拔工作的组织、领导者具有举足轻重的地位,而作为选拔干部的实际使用单位在选拔过程中权力和作用就很有限了。

3.党政领导干部公开选拔中仍然存在推荐失真、考察失实,决定任用不民主的现象

1)推荐环节缺乏有力的监督,推荐结果存在不够客观真实的问题。有些地方在进行干部公开选拔时,对推荐对象的资格要求的规定缺乏规范统一,往往依据拟提拔之人设定资格条件,有量身定做的嫌疑;有些地方在推荐的程序设计上缺乏科学合理的规定,参加推荐人员规定过窄,推荐方式有失公平合理,使得监督难以发挥应有的作用。

2)考核(察)的监督难以到位,考核(察)结果存在失实、不够全面的问题。公选干部考核基本上延续了以往的做法,个别地方还存在考核中公开性和透明度不够,考核预告的范围过窄,民主测验方法简单,缺乏细化和量化的标准,考核缺乏对干部具体的考评测量标准,特别是在󰀂胜任 、󰀂称职 与否上定性的因素多,定量的标准少,难以准确的衡量干部等问题。操作不规范,致使相关监督难以到位,出现失真失实的问题,有些重大问题被表面现象掩盖起来。

3)讨论决定干部任用时缺乏有效监督,存在不够民主的问题。虽然各地的公开选拔制度都规定了干部任用由(党组)集体讨论作出决定,但是在实际执行过程中往往还是存在一定的偏差。表现在:会上讨论不够,往往一把手是一

言九鼎,一锤定音,其他委员明哲保身,随声附和;会代替了常委会、部委会,组织部、纪检等部门形同虚设。

4.党政领导干部公开选拔制度考试内容和方式方法不够科学规范,不能完全反映应试者的实际能力和水平

1)笔试偏重于考查应试人员的知识面和理底。目前,党政领导干部公开选拔一般遵循的是国家公务员录用考试的思路,把!公共科目∀作为笔试的主要内容,侧重于考查应试人员的知识面和理底,这不利于全面检测领导能力素质,影响了笔试的准确测度。

2)面试方法单一且缺乏完善的实施规定。就目前的面试而言,各地主要采用的是传统的操作相对简单的结构化面试方法,而较少采用评价中心技术、无领导小组讨论、公文筐作业测验等现代测评方法。在结构化面试实际操作过程中大部分地区的评委基本上都是临时抽调的非专业人员,多是以本地组织、人事、纪检、监察等部门和用人单位的领导干部为主,评分基本都参照拟定的标准答案,以答题的准确性为依据来打分,忽略了对应试者分析解决问题的方式和能力的考察,同时也不能排除个别评委完全凭印象和感觉打分,从而影响面试结果公正性的情况发生。

󰀁󰀁二、党政领导干部公开选拔制度存在问题的原因分析

我国目前党政领导干部公开选拔制度和工作中存在的上述问题,它的形成和发展有其复杂的原因。在这些原因中,既有主观因素的影响,又有等客观实际的影响;既有历史传统制约的原因,又有现实研究不足的原因。

1󰀁传统思想的影响

我国是一个有五千多年悠久历史的文明古国,其间经历了一个两千多年漫长的封建社会。人们受封建、高度集中的行政管理模式和自给自足小生产方式的长期束缚,论资排辈、裙带升迁、迁就照顾、求全责备、唯上是从、󰀂官本位 思想等文化心理对人们有着深刻巨大的影响。这种影响使得广大群众缺乏民主传统,缺乏法治精神,缺乏公平竞争意识。其中,󰀂官 的种种观点和认识影响尤其挥之不去,这突出表现在:第一,󰀂官本位 思想。󰀂学而优则仕 ,读书、求学的目的就是为做官,有官就有权,有权就有名和利,就有一切;第二,󰀂唯官是才 的思想。认为有才之士都谋求当官,当官之人必然有才。评价一个人是否有才能、有出息,不是看他在实际工作中的成绩怎样,而是看他担任哪一职务,级别多高。由于受这种很浓的传统󰀂官 念的影响,一些人为了能被选拔当官,可以不择手段,买官、骗官、甚至雇凶杀官,助长了干部选拔工作中的不正之风。

2󰀁党政领导干部公开选拔法制不完备

法制管理原则是现代政治文明的特征,依法管理干伍,是各国干部(公务员)制度普遍遵循的原则。确立法制管理原则就是要把党政领导干部的管理纳入轨道,实行依法管理,建立任何组织和个人都不得违背的客观参与依据,从而保证领导干部选拔、考核以及其他管理制度的客观与公正。在我国经济改革,新旧交替时期,面对许多新情况、新问题缺乏应对措施,更缺乏完善的法律规定,很多事

160情都在凭借经验处理。我国在建立领导干部公开选拔制度过程中,虽然逐步形成了!党政领导干部选拔任用工作条例∀、!公开选拔领导干部工作暂行规定∀等一些条例和规定,但这些尚停留在规定的层面,还未上升到以法律的形式予以确立的阶段,而且这些条例和规定本身还很不完善,不具体,如:干部公开选拔的考试委员会的组成、人员要求,监督机构的组织构成、职权配置、监督的形式和方法等。

3󰀁党政领导干部的职位分类不科学

职位分类是建立干部制度的基础和起点,没有科学的干部分类就没有科学的管理,正如美国行政学家怀特所说:󰀂现今人事管理建立在两大柱石之上,一为选贤任能,一为职位分类,两者缺一不可。 按照发达国家公务员的划分标准,一般依据公务员是否承担政治性责任为标准,把公务员划分为:政务类和业务类(亦称事务类)两个类别,政务类公务员是由选举或政治性任命产生,如首脑、行政长官、内阁成员、组织成员等,主要承担政治性责任;业务类公务员泛指除政务类公务员外,被各国纳入公务员范围管理的所有公职人员,这类公务员一般通过竞争性考试录用和考试或考核晋升,主要承担日常行政业务工作或公共事务管理[5]。这种职位分类制度,有利于实现公务员管理的科学化、程序化和规范化,提高工作效率,建立高效能的公务员管理。目前,我国尚未采用将公务员(含党政领导干部)划分为政务类和业务类的职务分类制度,在!公务员法∀颁布之前长期采用领导职务、非领导职务做职位划分。这种以是否有领导职务进行职务分类并不科学合理,它无法反映公务员所从事工作的性质和特征,无法根据工作性质进行不同方式的录用、考核、晋升等人事管理;而且领导和非领导的概念含义宽泛,外部人员很难区别分清实际职权,只是统一称为某级干部,助长了官本位思想,加剧󰀂跑官、要官 的不正之风;另外,这种职务分类存在着管理权限的交叉,管理责任的不清,造成了干部管理的混乱。如:作为领导干部它既是公务员又是党政领导干部,同时受到人事部门和组织部门的双重管理,于是出现管理部门权限的交叉,管理职能上的混乱。职位分类不科学所造成的干部管理存在的这些问题,正是选人用人不正之风得以存在的性因素,或者说,干部管理问题是孕育用人不正之风的客观条件。因此,欲防止和遏制选人用人上的不正之风,必先理顺干部管理。

󰀁󰀁三、改革与完善党政领导干部公开选拔制度的对策研究

1󰀁完善党政领导干部公开选拔制度的结构体系,构建󰀂五位一体 的公开选拔制度

人力资源资源理论的招聘与甄选过程可描述为:(1)产生空缺职位,(2)对这些职位进行工作分析,提出报名条件、要求,(3)选择适当的渠道发布招聘信息,包括与职位相关的信息、要求的条件、待遇等,(4)应聘者报名,招聘单位对报名者进行资格审查与筛选,(5)对审查合格人进行测试,(6)录用合格者,(7)评估。作为选拔领导干部人才的机制,公开选拔制度也遵循着招聘与甄选的一般规律,但是由于公开选拔的特殊性质,在遵循人力资源招聘与甄选的一般过程的同

时,在选拔过程中要增加监督、评价的环节,确保选拔过程的公开、公平、公正,确保选拔出真正德才兼备、符合职位需要的优秀人才,所以领导干部公开选拔工作应包括以下七个环节:(1)公开选拔职位和报名条件的确定,(2)公开报名与资格审查,(3)统一考试,(4)组织考察,(5)决定任用,(6)公示和试用,(7)监督评价。监督评价是指在领导干部公开选拔过程中为确保选拔过程的公开、公正、公平地实现选贤任能的目标,根据有关规定对选拔过程的各环节的合法性、合规性和公正性进行监察,并有权力要求纠错。根据这七个环节的内容同质性和程序的逻辑性,我们可以将其划分为五大结构要素:资格确定与报名审查、考试、考察(核)、决定任用、监督评价。因此本文认为领导干部公开选拔制度结构体系可以确定为:资格确定与报名审查制度、考试制度、考察(核)制度、决定任用制度、监督评价制度󰀂五位一体 的结构体系。本文所构建的党政领导干部公开选拔制度的󰀂五位一体 的结构体系,它们之间处于不同的层次关系,有着各自不同的职能与分工,同时又都统一在选用胜任的领导干部这一最高目标之下,相互依存、相互制约,形成一个有机的整体。首先,资格条件确定与报名审查制度是前提和基础。其次,考试和考核制度是途径和手段。再次,任用制度是目的和归宿。最后,监督评价制度是制约和保障。监督评价制度与前四个制度一起构成党政领导干部公开选拔制度的有机整体,相互联系,彼此不可分割。没有监督评价制度,就不能确保资格审查制度、考试制度、考核制度、任用制度公开、公正、公平和合法的依照计划执行,不能确保选拔目标的实现[6]。

2.科学合理地配置选拔权力,尝试建立选拔、任用、监督权力分开并且制约的运行机制

󰀂政治权力实际上是在特定的力量对比关系中,政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力。 [7]政治权力的本质决定了政治主体为了保持对政治客体的有效制约能力必然具有维护、发展、壮大的自身利益的追求。这种政治权力的自我扩张性和权力掌控者自我逐利性的结合势必会导致政治权力滥用、侵犯他人和蜕化的趋势。因此要对权力设立制约机制,以权力制约权力,进而防止滥用权力。

为了确保公开选拔的效果,防止公开选拔权力的滥用,避免权力过分集中于少数部门和少数人手中,应该对三种权力进行科学合理配置,采取权力制约机制,以此改变目前实行的党政领导干部公开选拔工作由组织部门组织实施,三权集中于组织部门的做法。尝试构建在领导下的组织部门、和监督部门三者合理分工,共同组织实施的机制:将考试选拔权力、考核和任用建议权力、监督权力三者分立制衡。建立三权分立制衡的机制首先要建立的,并以法律形式保证的性,即不受其他机关的󰀂干扰 ,处于公正超然的地位,行使考选权。如:英国的文官委员会从1855年成立时就是专司文官考选职责的机构;美国1979年成立的人事管理局负责公务员的考选事宜。其次,成立的监督部门,于组织部门、,监督部门依法负责对考试选拔部门、负责

161考核任用部门进行监督同时接受和调查群众的投诉申告,保证选拔的公开、公平、公正,保障参与者的合法权利。如:美国的功绩委员会、英国的文官仲裁委员会。最后,对组织部门的权力进行重新配置,组织部门主要拥有考试的决策权、考核权和任用的建议权,将考试选拔权力、监督权力分配给的和监督部门。三者的具体分工如下:组织部门负责公开选拔职位与职位条件的确定和对候选对象的考察权力以及任用建议的权力;负责根据组织部门提出的职位条件组织考试选拔工作,按考试成绩从高到低按一定比例推荐给组织部门进行考核,组织部门在推荐人选范围内进行考核,择优荐用;监督部门按照有关法律和规章制度对组织部门和在党政领导干部公开选拔工作中的合法性、合规性和程序公正性进行全过程、多方位的监督并对监督结果形成报告。三个相对、分工明确的部门由统一领导进行领导干部公开选拔工作,具有任用的最终决定权,根据组织部门的考核任用建议、的考试评价和监督机构的报告,由集体讨论作出任用决定,或者提出决定推荐、提名的意见。

3.强化专职监督与群众监督、制度监督和监督的结合,进一步增强干部选拔的公开、公平、公正性

(1)坚持专职监督与群众监督相结合。专职监督是指通过组织、纪检、监察、、检察、、审计等部门的监督,这些部门的监督主要是通过民主评议制度、谈话制度、个人财产申报制度、经济责任审计制度、任前公示制度等,使干部的选拔任用工作始终处于专门监督部门的有力监督之下。群众监督主要是提高领导干部公开选拔工作的透明度,扩大群众参与领导干部公开选拔工作监督的范围。群众监督是监督的一种最直接、最广泛的形式。在公选过程中要落实强化群众的监督权,就要制定和完善相关制度,充分保证党员和群众能够有权利直接参与到选拔过程中,亲历选拔过程,即时监督选拔的公开、公平、公正性,打破选拔任用干部工作中的黑箱操作,始终有效地实施全过程监督。群众监督是要健全建立民主推荐制度、民主测评和调查制度、信访举报制度。严格按照规定选拔任用干部,凡未按程序进行民主推荐、民主测评和调查的,组织部门一律不予考察,党组织一律不予讨论和审批。在选拔任用干部的过程中广泛听取群众的意见,认真核查信访举报内容,主动接受群众监督。

(2)坚持制度监督和监督相结合。制度监督要建立健全领导干部公开选拔工作的各项具度,做到有章可循,在制度面前人人平等,严惩违反制度的行为,维护制度的严肃性和权威性。在干部选拔任用过程中,要把建立、健全和完善各项制度放在首位,做到没有公平可操作的选拔规章或法规不选人,没有公开透明可遵循的程序不用人。监督是指社会各方面通过大众传播渠道,对领导干部公开选拔工作实施全过程的非强制性监督。监督和其他监督形式相比,具有监督对象广范、监督手段多样、监督效力强大等独特的监督功能。它对和形成了强大的制衡和约束力量,因此被称为的第四部门,行使除立法、行政、司法之外的󰀂第四权力 。坚持监督和其他监督方式

相结合,建立一种反应灵敏、渠道畅通、互为补充、协同运作的监督网络,共同对干部的选拔任用工作实施全过程的有效监督[8]。

4󰀁改进党政领导干部公开选拔制度的考试内容、标准和技术方法,增强选拔制度的科学性

(1)确定科学的考试内容,采取先进的考试技术方法。构建、选用规范适用的试题结构和题型,是提高公开选拔科学性的核心和关键。要在做好职级、岗位分析的基础上,科学把握新形势对领导干部基本素质和岗位能力的要求,全面体现干部选任标准,确定考试的主要内容和重点方向,提高考试的信度和效度,增强人才评价的准确性。笔试要按体现层次性和梯度性,在适当兼顾知识面的同时,重点突出实践性、综合性和理论深度,特别要突出能力素质测试。面试要侧重测试专业素质和解决实际问题能力,要注意借鉴和采用无领导小组讨论、心理测试、作品量表测评等现代人才测评技术和手段,认真研究和运用干部思想素质、知识素质、能力素质、心理素质的先进测评技术,增强考试工作的科学性和准确性[9]。要注意把笔试和面试有机结合起来,在形式和内容上各有侧重,互相补充,防止和克服在公开选拔中出现󰀂考试族 现象。

(2)建立考试成绩确认的规范程序,进一步健全评价鉴定工作机制,提高考试的公平性。考试成绩的确认由专家评委来实施。专家评委的客观公正性是保证考试制度成败的关键因素,专家评委的组成要考虑利益相关性原则和构成多样性原则。凡与考试者有利益相关的专家都应进行回避,在评委组成上要充分考虑党政部门的领导和社会专家学者的构成比例问题,防止出现以少数服从多数为借口否决社会专家学者意见的现象发生,充分体现考试的公平竞争性。在成绩确认的方法上笔试成绩一般可采取标准评分办法,即对客观知识性试题制定统一的标准答案,对主观发挥性试题制定参,按知识要素计分。参考文献:

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∃责任编辑:陈景云%

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