第２２卷第ｌＯ期 Ｖｏｌ＿２２ Ｎｏ．１０ 鄂州大学学报 ２０１５年１０月 ０ｃｔ．２０１５ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｅｚｈｏｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ 对民办非企业单位登记管理的创新探索 田舒 （北京化工大学文法学院公共管理系，北京１０００２９） 摘要：对民办非企业单位登记管理的放松规制，作为社会管理创新的重要举措，在一定程度上促进了某些社会组 织的发展。但由于多种因素的，这种放松规制没有惠及大量的草根组织，并不能从根本上解决这些社会组织谋求合法身 份的困境。部门应进一步转变管理理念，解决民办非企业单位登记管理实践当中的困难，才能够切实加强社会组织管 理，有力推进社会管理创新。 关键词：；社会组织；民办非企业单位；登记管理 中图分类号：Ｄ６３０ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－９００４（２０１５）１０－００１２－０４ 当前，我国正处在发展的重要战略机遇期和 系统地论述，明确要重视社会组织建设与管理。 ２０１１年３月，随着十一届全国四次会议的召 开，颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展 第十二个五年规划纲要》指出了在新形势下要创 新社会管理机制。坚持培育发展和管理监督并重。 推动社会组织健康有序发展。２０１２年ｌ１月，党的 提出要加快形成政社分开、权责明确、依法 自治的现代社会组织，引导社会组织健康有 序发展。２０１３年ｌ１月，党的十八届三中全会公报 社会矛盾凸显期，大量的民办非企业单位作为社 会组织的重要组成部分，承担着分离出的部 分管理职能，是协同治理当中不可或缺的力量。随 着社会组织的蓬勃发展，原有的关于社会组织管 理登记的法律法规无法适应新的形势需求。因此 出台了一些新的，试图降低登记门槛。虽 然在一定程度上放宽了社会组织的准入口径，使 得许多民办非企业单位的生存状况得以改善；然 而这种开放是有制约条件的，只限某几个类别的 相关社会组织可以享受此优惠。这种并非完全“一 视同仁”的举措。导致在实践中许多草根组织仍然 发布，指出要创新社会治理、改进社会治理方式， 激发社会组织活力。社会组织的发展。是顺应时代 发展趋势的必然结果，也是加快职能转变、增 加公共服务提高效率、促进多元主体协作治理社 不能取得合法的生存资格，社会组织的发展仍然 受到一定阻碍。 一会事务的共同要求。因此，党和国家才会将这一话 题融入大政方针之中，并时常强调其重要性。 、进行社会组织登记管理创新的背景 ２００６年ｌ０月，中国党十六届六中全会通 过了《关于构建社会主义和谐社会若干 重大问题的决定》，“社会组织”作为一个新概念在 国家发展战略层面被首次提出：“健全社会组织。 狭义的“社会组织”是指社会团体、基金会和 民办非企业单位三类组织。社会团体是由公民或 企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组 织。包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和 增强服务社会功能。坚持培育发展和管理监督并 重，完善培育扶持和依法管理社会组织的，发 挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的 作用。”２００７年１０月，党的十七大首次把社会组织 联合性社团；基金会是利用捐赠财产从事公益事 业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会； 民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和 其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办 的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫 生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律 放到了全面推进社会主义经济建设、政治建设、文 化建设、社会建设“四位一体”的高度进行全面而 收稿日期：２０１５—０３—２３ 基金项目：北京化． 大学２０１４年高校基本科研业务费项目（ＺＹ１４２２） 作者简介：田舒（１９８５－），女，辽宁沈阳人，讲师，中国人民大学管理学博士，研究方向：政治学与行政学。 第１Ｏ期 田舒：对民办非企业单位登记管理的创新探索 １３ 服务等十大类。【１］广义的社会组织还包括诸如人民 团体、免登记社团、事业单位等等这些官办色彩较 浓的组织，以及基层群众自治组织如社区居委会 和村民委员会等。至于民间自发成立的未正式注 册的ＮＧＯ仍处在发展的初级阶段，缺乏来自 的规范化管理，或者被无视，或者被打击甚至被取 缔。翻在此暂不作讨论。 近年来，我国社会组织的数量一直在不断增 加；截至２０１３年底，全国共有社会组织５４．７万个， 其中社会团体２８．９万个，基金会３５４９个，民办非 企业单位２５．５万个。嘲民办非企业单位总数占据 了社会组织总数的一半，由此可见其规模Ｏ鉴于 此，与它相关的研究讨论也就显得甚为关键。 二、对民办非企业单位登记管理的放松 规制措施 所有的社会组织都需要到规定的相应部 门或机构进行注册在案，方可取得正式合法身份， 这也就是通常所讲的“登记注册”。这一程序是否 运行适当。关系到千千万万的社会组织能否合法 地开展活动和履行其功能，因此具有相当深刻的 意义。对于民办非企业单位。特别是大量的草根组 织而言，这一环节就显得尤为重要。 从层面来看，制定了《民办非企业 单位登记暂行办法》《民办非企业单位登记管理 暂行条例》等若干规范性文件，地方也经常 直接转发下达的此类文件。同时，各地方政 府为了自身经济发展和政绩考虑，也会试验性地 出台一些适应本地区特色的，制定相应的发 展战略并依此对社会组织进行管理。随着实践的 发展，相关的法律法规、规章也在相应地修 订和调整，创新也在不断进行，以适应新环 境、新形势的需求。 （一）放松规制之一：法规条例的逐步修订 在登记管理方面，最主要的“门槛”是登记主 管单位的；另外准入资格也是社会组织 发展的要素之一。 随着经济和各项社会事业的发展，各种类型 的民办非企业单位不断增多，由于缺乏健全的体 制和统一的登记管理机关。致使社会上侵犯民办 非企业单位合法权益的现象不断发生，１９９８年１Ｏ 月，颁布了《民办非企业单位登记管理暂行 条例》，对民办非企业单位实行双重负责的管理体 系，将民间组织的管理纳入法制化轨道。１９９９年 １２月２８日民政部发布的《民办非企业单位登记暂 行办法》是根据《民办非企业单位登记管理暂行条 例》制定的具体登记办法，规定民办非企业单位应 按照行业属性分类申请登记。如教育、卫生、文化、 科技、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务 等。民办非企业单位同样受到双重管理的束 缚。“民政部门和县级以上地方各级人民政 府民政部门是本级的民办非企业单位登 记管理机关（以下简称登记管理机关）。有 关部门和县级以上地方各级的有关部 门、或者县级以上地方各级授权 的组织．是有关行业、业务范围内民办非企业单位 的业务主管单位（以下简称业务主管单位）。”【４］ ２０００年４月１３日民政部《关于做好民办非企业单位 登记管理试点工作的通知》，提出广东省深圳市、 浙江省温州市、山东省青岛市、吉林省梅河口市作 为民政部指导的试点城市，期望边试点、边总结、 边推广．并总结试点过程中一些可行作法和成功 经验。这是民办非企业单位登记管理放开的起步。 可见，制定的相关法规条例。在社会 组织的相关管理制度中占据统领地位。地方的各 种制度出台。也都是遵循其框架、延续其轨迹。它 们对社会组织的一系列特征和行为做出了种种规 范。在实践当中，繁琐的办理程序和层层的审批手 续，使得许多民办非企业单位难以有效办理，也就 无法及时获得合法的身份，了自身的发展。因 此适度降低对社会组织登记的门槛，化简相关的 行政程序，不仅符合当前社会管理创新的要求，也 对提高行政效率、促进职能转变有着重要的 意义。目前，有关部门正在推进修订总纲性的管理 文件。修订后的法规将更加符合社会组织特别是 大量民办非企业未来的发展要求。 （－－）放松规制之二：措施的逐步放宽简化 曾几何时。由于现实中诸多因素，不少具 有民办非企业单位性质的社会组织无法按照正常 程序登记为“民办非企业单位”，而只能在工商部 门注册为企业单位。对这些社会组织的活动开展 造成了非常不利的影响，甚至还经常有“非法活 动”的危险。在《十二五规划纲要》当中，提出 要“重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办 非企业单位和城乡社区社会组织”，对这些“特殊 类别”的组织的登记审批相关工作都加以简化，一 定程度上降低这些组织的“准入门槛”，同时对监 督管理工作仍然进一步强化。新形势下要求 进一步转变职能。这使某些类别社会组织的活动 １４ 鄂州大学学报 第２２卷 空间得到了拓展：在此机遇下，其生存状况逐步得 门业务管理．但希望由民政部门直接登记的社会 组织也采用了征求多部门意见基础上的登记和业 务主管一体化。［５１ 到好转。有望发挥更大的作用。 指示引领了地方的改革实践。在探 索直接登记方面，２００８年深圳市率先迈开对社会 显然，除了履行工商经济类、公益慈善类、社 组织登记管理的创新探索步伐，使得工商经济类、 社会服务类和公益慈善类的社会组织可以进行直 接登记注册。２０１０年，北京市为工商经济类、公益 会福利类、社会服务类这“四大类”职能的社会组 织。其他类别的社会组织就难以得到此优待。总体 上看来。民办非企业单位很多都属于这些类别关 照的范围；尽管如此，在现实当中，属于“四大类” 慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织建立 “一口审批”绿色通道、实行民政部门直接登记，改 变之前长期存在的“找主管单位难”这一现状。 ２０１１年ｌ０月，长沙市公布了《长沙市社会组 织登记和监督管理办法（试行）》，明确规定工商经 济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类社会 组织可以直接向民政管理机关申请登记，不需要 再寻找业务主管单位。２０１１年ｌ０月，成都、市 印发《关于加快培育发展社会组织的实施方 案》，明确了除法律和行规规定必须先取得许 可证外，可直接向登记管理机关申请办理登记手 续。２０１ １年底广东省民政厅出台《关于广东省进一 步培育发展和规范管理社会组织的方案（讨论 稿）》，提出将社会组织的业务主管单位改为业务 指导单位。社会组织可以直接向民政部门申请成 立而无需前置审批手续。 地方的改革步伐催生了的总体规划。 ２０１２年５月７日，在中国公益慈善事业创新与发 展暨首届中国公益慈善项目交流展示会上．民政 部李立国认为：关于广东和深圳推进社会组 织登记管理改革，他们的做法和经验不仅走 在全国前列，也为全国提供了示范。为改革全国新 的登记管理提供了实践基础。他们的做法既 有行业协会商业民间化。也有几类社会组织的直 接登记，还有非公募基金会和异地商会登记管理 权限的下放。同时，不仅有登记管理的改革， 还有向社会组织转移职能和购买社会组织服 务等一系列扶持社会组织发展和发挥作用的 措施。在完善和修订有关法律法规，以及制定 上，准备吸纳广东、深圳的经验，并把他们的经验 向全国推广，社会组织的发展一定会加快，社会组 织提供服务、反映诉求、规范行为的社会作用一定 会越来越大。据李立国所述，民政部门对有关社会 组织直接登记的工作已于２０１１年下半年开始实 施，对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会 服务类的社会组织已经按照民政部门业务主管和 登记一体化来进行直接登记。同时，对涉及多个部 的社会组织也有不少在登记管理环节依然面临着 棘手难题；例如对人数和办公场所的，很多规 模有限、资源紧张的组织可能依然达不到登记门槛 的要求。而且，面临这一问题的组织还不在少数。 也就是说。文件规定的门槛虽然在降低，但是离大 部分民办非企业单位的实际需求仍有一定距离。 （三）对民办非企业单位登记管理放松规 制的特点 １．法规修订与出台遵循不同的作用路径 指向 层面的法规属于统领性和指导性的文 件，在全国范围内都具备约束力，其修订变更需要 一定的程序，因此其难免会相对缓慢、带有一定的 形势滞后性；一旦修订完毕，其创新效应则将是 “自上而下”的全面推进，势不可挡。和它所不同的 是，新的出台往往是一项试点工作在地方展 开的标志，每个地方都会根据自身的发展特色制 定相应的社会组织管理战略。因此会呈现出“百花 齐放”的局面；然而，地方的改革创新必须要得到 的首肯、被证实是成熟可行的，才能上升为具 有普遍广泛指导意义的举措。因此这是一个“自下 而上”的过程，初始阶段虽进展迅速，然而后期发 展则容易陷入“瓶颈”。 ２．登记管理的门槛降低有一定条件 无论是还是实践都可以得出：对社 会组织登记资格的放开领域是甚为有限的，只在 工商经济、公益慈善、社会服务等少数可以协助政 府提供公共服务的类别范围内、为他们解决业务 主管单位等一系列困难。而此范围之外的社会组 织，其处境在这一点上并无好转。这种狭窄的“放 开”其实并没有从根本上缓解大量民间草根组织 的发展困境；对他们面临的由于缺乏合法身份而 活动开展的这一难题，尚未寻求到更好的解 决方式。 ３．对社会组织的管理观念仍趋保守 长期以来，对社会组织的发展都始终处 第ｌＯ期 田舒：对民办非企业单位登记管理的创新探索 １５ 于严格控制和强化监督之下；直到近年来随着改 革的步伐不断加快、职能转变和机构精简放 权的思想正在发挥越来越重要的影响 社会组织 的发展状况得到了逐步增强的重视。但的管 理观念并没有发生根本性的变化。在发展社会组 织的问题上依然处于非常谨慎的状态。即使在当 前推进社会管理创新的形势之下。也仅仅表现为 “小步慢走”，而并非“大步流星”。这种“渐进策略” 实际上也是一种相对符合客观实际的措施。是在 社会转型期和矛盾凸显期尽可能维护和谐稳定的 社会局面的必然要求。 三、对民办非企业单位登记管理放松规 制的内在逻辑及困境 纵观社会组织管理的方方面面。可以看出政 府对社会组织的管理态度具有极强的两面性—— 宽容与防范并存、支持和共行。导致这种“两 手抓”管理方法的根源，在于职能本身的双重 性：一是政治统治职能，二是社会管理职能。［６１这种 职能的分化，使得既需要大量的社会组织协 助承担社会公共服务的职能转移，又要注意引导 和监控其发展、防止社会组织在履行职能中的“无 序参与”发生。 按照康晓光“行政吸纳社会”理论的观点：政 府对社会组织的管理策略可以归结为“”和 “发展”两方面，这两种策略来源于国家的“双重职 能”与社会组织的“双重属性”。由于国家的双重属 性——既有职能又有提供公共服务职能，政 府必须对各种挑战力量采取不同形式的、以 避免敌对势力对权威的挑战：同时还必 须提供公共服务以满足社会需求。同样的，社会组 织也具有双重职能——组织的集体行动具备挑战 权威的潜在威胁性，而社会组织也可以提供 公共物品、协助解决社会问题。“策略”是 为了减少政治挑战性，避免不稳定因素，因此要采 取“分类控制”的办法。“发展策略”是为了促进经 济发展，补充公共服务，又能使公共决策更为科学， 是我国行政改革和职能转变的需要。 的管理动机决定了的管理策略．而 这种管理策略在对社会组织相关的法律法规、规 章中都能够有所体现。尽管这些法律法规、规 章可能经过了若干次的修订、发生了不同程 度的变化，表面看来新的管理手段也是“五花八 门、层出不穷”；然而其内在的核心指导思想并没 有发生根本性的变革。《十二五规划纲要》将理想 的“社会管理格局”总结为“领导、负责、 社会协同、公众参与”，其中的“负责”则被具 体解释为“发挥的主导作用，强化社会管理和 公共服务职能，建设服务型，提高服务型管理 能力”。这表明了监控仍然保有相当宽泛的作 用范围，而“社会协同”又给了社会组织相对的活 动空间。这正是“双重属性”的又一体现。而根 据最新的党的精神指示。“引导社会组织健 康有序发展”表明社会组织的发展无可动摇地要 依靠的法规出台来指明方向。这表明社 会组织的发展格局将如何走向，实质上始终是取 决于的发展战略与制定规划的。 因此，在这些思想观念指导下，部门认为 “对社会发展有益”的、“敏感性较低或不存在”的 组织，得到惠利和发展的机会自然更多。同时不少 倡导公民进行社会参与实践、以发扬基层民主自 治为理念的社会组织因为其“性质敏感”而被剥夺 了在同一起跑线上竞争的权利。而且从实践中可 知，即使是属于“四大类”放松规制范围的社会组 织，也往往由于诸多因素而难以享受门槛降 低带来的益处。民办非企业单位的生存处境已经 在逐步改善，然则要惠及大多数乃至全体，恐怕还 需假以时日。但这和起初的严格相比。已经是 不可同日而语了。这显然是我们的始终在不 断创新、也在不断进步的体现。 四、结语 社会组织走过了几十年的发展历程．虽历数 艰难但也取得了一定成就。要想使社会管理机制 创新真正落到实处，管理的理念创新才是重 中之重。然而管理观念的转变绝非一夕之功． 这需要一个长期的过程。要提出更加契合实际的 社会组织管理创新举措，就要继续探索如何有效 地落实解决民办非企业单位登记注册当中遇到的 难题，给大量亟待生存的草根组织更广阔的空间， 使之更好更快地发展。以上这些问题都有待更加 深入、持续的关注和思考。可以确信的是。在社会 管理创新继续推进的新形势下，在社会矛盾复杂 多变的新挑战面前，民办非企业单位以及其他社 会组织定会迎来更加广阔的发展前景。 参考文献： ［１】民政部民间组织管理局．社会组织的概念、特征及分类【Ｊｌ 嘹望，２０１０（３７）：２１． 【２１中华人民共和国民政部．取缔非法民间（下转第２５页） 第ｌＯ期 乔娜娜：孔子天命观的内涵及意义 传统，而是别开生面，从主观方面开辟了仁、智、圣 的生命领域；孔子未使他的思想成为耶教式的宗 教，完全由于他对主体性仁、智、圣的重视。这是了 解中国思想特质的最大窍门。”孟子延承了孔子天 心合二为一，人与宇宙及人与人之间获得了双重 和谐。 孔子天命观将天帝鬼神的绝对权威弱化在 “人”的意义之下，“天道”即“人道”的入学思想将 人事道德的休养提升摆在凸显位置，人在知天的 命思想，他将天作为其哲学思想的最高范畴，“诚 者，天之道也。”诚是它的本质属性，是人性固有的 道德观念本原，人的性善和仁义理智等都来自于 天赋，由此延伸出的是其政治思想和伦理思想。主 同时可以发挥自身的力量把握社会。由上层统治 者下放到底层知识分子的天命观拉近了天人距 离，达到天人合一的完满境界。以实现和谐统一的 张修身行法，强化了人的主体性与自觉性。苟子继 现实效果。 承孔子重道德、重人事、重天命的观念，更进一步 提出了“制天命而用之”的命题。发挥人的主观能 参考文献： 动性，顺应天道为人类造福，君子之道不等于天 ［１】何世明．融贯神学与儒家思想［Ｍ】．北京：宗教文化出版社。 道，二者统一的关键是克服情欲从而“人定胜天”。 １９９９． 《易传》强调天地人位列同等重要，人的道德塑造 【２】成中英．合内外之道——儒家哲学论【Ｍ】．北京：中国社会 科学出版社．２０ｏ１． 需效法天地；《大学》《中庸》主张天命人性要相结 ［３】余仕麟．忠孝伦理：中国人的一种智慧生存方式【Ｊ】．西南民 合以“与天地参”。天命思想发展到汉代，演变为董 族大学学报（人文社会科学版）》，２０１ １（１ ２）． 仲舒的天人感应和人副天数之说，虽强调“天”的 至高无上地位，但肯定了天人同类。宋明理学中天 （责任编校：李青云） 命观由认识层面上升到体验层面。宇宙观与道德 （上接第１５页） 组织暂行办法【Ｚ】．（２０ｏ０一ｏ４—１Ｏ）【２Ｏ１４—０８—２Ｏ】．ｈｔｔｐ：／／ ［５］我国公益慈善发展开启新阶段（公益２０１２・行动的力量） 、州．￥ｏｖ．ｃｎ／ｇｏｎｇｂａｏ／ｅｏｎｔｅｎｔＹ２０００／ｃｏｎｔｅｎｔ＿６０５２３．ｈｔｍ． ［ＥＢ／ＯＬ］．（２０ｌ２—Ｏ５一Ｏ８）【２０ｌ４—０８—２５】．ｈｔｔｐ：／／ｐｏｌｉｔｉｃｓ． 【３】中华人民共和国民政部．２０１３年社会服务发展统计公报 ｐｅｏｐｌｅ．ｃｏｍ．ｃｎ／ＧＢ／１７８２８８６３．ｈｔｍ１． ［ＥＷＯＬ］．（： １４—０６一ｌ７）【２Ｉ １４一Ｏ８—２４】．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｃａ． 【６】陈瑞莲，张紧跟．地方管理【Ｍ】．北京：中国人民大学出 ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒｔｉｃｌｅ／ｚｗｇｌｄｍｚｙｗ／２０１４０６／２０１４０６００６５４４８８．ｓｈｔｍ１． 版社，２０１１（１）：６． 【４】中华人民共和国民政部．民办非企业单位登记管理暂行 Ｉ７】康晓光，韩恒，卢宪英．行政吸纳社会——当代中国 条例（１９９８年１Ｏ月２５日令第２５１号发布）【Ｚ］ 国家与社会关系研究【Ｍ］．新加坡：世界科技出版公司， （２００７—０９—０５）【２Ｉ）ｌ４一Ｏ８—２０】．ｈｔｔｐ：Ｕｗｗｗ．ｍｃａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ａｒ ２０１０（１１：２７２—２７５． ｔｉｃｌｅ／ｚｗｇｌｄｆｖｆｇ／ｍｊｚｚｇｌ／２００７ ７０９００００１７２６．ｓｈｔｍ１． （责任编校：杨忠科）
