环球嘹望 国外大城市立法经验的基本借鉴路径 党 政 视 野 瞽 焦 第 期 ２１世纪以来，各国大城市的发展 逐渐沿着全球化、信息化的进程日益 深人，与此同时也产生了众多的“城 市病”，例如空气污染、生态恶化、服 务滞后、发展停滞等。从西方国家百 年的城市发展经验来看，先发展后治 理，可谓教训深刻，成本高昂。我们 今天与西方城市发展处于不同的阶段， 更应发挥的主导优势和市场的调 节作用，而非照搬国外的经验，忽略 国情。我国的优势是在城市治理 中具有绝对的优势地位和主体地位， 也具有高度的公信力。如何发挥 的主导作用，调动社会各级资源，改 善城市的治理结构呢？党的十八届三 中全会提出了“推进国家治理体系和 治理能力现代化”，这标志着从传统的 管理模式向社会多元的治理体系转变。 根据２０１５年排名，我国一线特大 城市５个，二线特大城市８个，二线 城市１５个。它们在经济和社会等方面 发挥着中心作用，功能日益完善、管 理的要求也越来越高。单纯靠纯粹的 管理思维和计划式地进行资源配置， 无疑会产生社会危机。由于城市治理 是多层次的活动，所以，必须有效发 挥人民代表大会制度的利益整合和立 法引导作用，有效协调私营部门和公 杨向东 共部门，把城市的公共资源和私有资 源有机结合起来。 １．问题模式借鉴。城市的发展路 径与出现的问题，具有类似性。以问 题为导向，寻求相应的立法解决路径， 是条捷径。例如，关于空气污染防治 问题，美国的联邦和州制定 了大量的法律条款。联邦制定了 《空气污染控制法》《空气清洁法》《空 气质量法》《清洁空气法》等；州级空 气立法控制也很多，如《州级空气污 染规制》等。我国的立法可以学习这 些立法的模式、立法制度及技术，以 完善我国的《大气污染防治法》。当然， 仅依靠单纯的立法，不能解决一切问 题。立法不仅需要和地方配套， 而且还需要部门立法配套。如同样以 空气防治为例，还需要能源、交通等 多部门协同治理。如果仅仅认为把西 方的立法借鉴过来，把标准转换过来， 就能够完成治理，就过于简单了。要 实现多种法律手段的统一和协调。 ２．体系模式借鉴。治理是一个复 杂的体系。不可能包办一切，但 是可以增加多种选择。例如，我国引 入市场经济，转换了传统的计划经济。 引入法治，实现了对于人治的控制。 城市治理观念的引入，着重加强多元 主体的参与和治理，加强协同型的路 径选择。这也是与市场、社会与 公民合作的基本路径。长期以来，我 们一直高呼建设服务型，从根本 上要对某些制度进行变革和体系的完 善。例如，大批量废止了部分 非行政许可的审批，规范了行政许可 的事项，将非正式、暗箱式、利益型 的制度，转变为规范的、阳光式、权 利型的制度。因此，城市治理在法治 的语境下，必然需要适合的制度配给， 它不应是碎片化或冲突性的，而应是 系统的、制度化、程序化的。２０１４年 ２月，**总在省部级主要领 导干部专题研讨班开班式上发表重要 讲话指出，“必须适应国家现代化总进 程……实现党、国家、社会各项事务 治理制度化、规范化、程序化，不断 提高运用中国特色社会主义制度有效 治理国家的能力。”因此，城市治理就 是要推行体系化的制度性规范。例如， 《关于加强地方性债务管理 的意见》提出推广使用ＰＰＰ模式，各 地方积极通过规章进行了有益的 探索。 ３．创新模式借鉴。长期的执法僵 化形成了治理的落后。在今天创新社 会治理的背景下，在解决了理念 上的障碍后，就是要抓重点，利用创 新型的立法经验，为城市治理提供可 持续发展的创新之路。例如，上海市 的自由贸易试验区的立法经验推广， 环球嘹望 广东扩大和完善社团组织的登记，南 京市借鉴国外城市对于小摊贩的管理 经验和立法，制定了《南京市城市治 理条例》等，都表现出社会治理是一 种创新机制，更是立法和执法的创新。 在我国，与地方间以及 公民与市场给予的创新压力，构成了 地方创新的外在环境，推动创新 实践的发展，地方应充分利用立法权 来回应社会问题。通过创新的实施， 增强绩效，以创新实现治理的增 量改革。从立法上看，主要就是指地 方用法规规章保障创新行为的规范 化，将地方创新作为一项制度或是政 策固化下来，走上规范化的发展轨迹。 实现在法律允许的框架内为创新谋取 其生存的政治合法性，同时，法律法 规的权威效应保证创新不会被随意修 订或代替。例如，目前所进行的网络 预约出租车改革，就说明了这一点。 综上，城市治理要立法先行，借 鉴国外大城市的经验也没有固定的模 式和捷径。在我国，城市治理不是简 党政视野２ｏ１７年第 期 单地解决城市问题，化解社会矛盾， 当务之急乃是通过借鉴国外大城市的 经验，实现治理制度的新旧对接、国 内与国际的对接，进而促进转变 职能，加强社会服务功能，推进社会 治理体系和方式变革，提升社会治理 能力。 （王宁摘自《中国社会科学报》 ２０１ ６年ｌ １月２２日）
