2018年第04期总第238期
Fujian Architecture & Construction
福 建建筑
No 04 • 2018Vol • 238
乡村振兴战略下村庄人口与建设用地管控刍议
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以福建省为例
李兵
(福建省建筑设计研究院福建福州350001)
:阐述了乡村振兴与建设用地控制的关系，研究了村庄建设用地管控的相关依据，分析了福建省村庄人口预测
及建设用地控制存在的问题，提出了以“户籍人口”控用地、以“常住人口 ”配设施的规划方法，提出了慎重对待村庄归
摘要
并、各层次规划协调等规划思路。
关键词：乡村振兴;村庄规划;常住人口；建设用地控制中图分类号:TU98
文献标识码:A
文章编号:1004 -6135(2018)04 -0008 -05
LI Bing
(Fujian Provincial Institute of Architectural Design and Research, Fuzhou 350001)
Abstract: This paper discussed the relationship between Rural Revitalization and village construction land csis of village construction land management and control，analyzed the problems of village population prediction in Fujian province，put forward the planning method of using the ’’register population” to ction] supporting facilities. The paper also put forward the planning ideas such as careful treatment of village merging，planning coordination at various levels，etc.
Keywords:Rural revitalization;Village planning permanent resident; Construction land control
Preliminary Views on Some Problems about Village population and Construction Land
Under The strategy of Rural Revitalization ------Take Fujian Province as the example
l
i.i
乡村振兴战略乡村振兴战略的提出
根据国家国民经济和社会发展统计公报，2016
国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农” 问题作为全党工作重中之重[1]。
2017年12月29日，农村工作会议首次提出 走中国特色社会主义乡村振兴道路，让农业成为有奔 头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为 安居乐业的美丽家园。
1.2乡村振兴的实施原则与时间表
实施原则：实施乡村振兴战略，要坚持党管农村 工作，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚 持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然 和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进[2]。实施乡村振兴战略“三步走”时间表:到2020年， 乡村振兴取得重要进展，制度框架和体系基本形 成;到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村 现代化基本实现;到2050年，乡村全面振兴，农业强、 农村美、农民富全面实现[3]。
年城镇常住人口 7.93亿人，占总人口比重（常住人口 城镇化率）为57. 35%，比上年末提高1. 25个百分点。在城镇化快速增长的同时，我国乡村特别是偏远地 区、荒漠化地区、山区的村庄面临着凋敝和衰落。我 国基本国情决定，农村人口总量的庞大，即使在城镇
化成熟后，农村人口还有约4亿人，因此没有农业农 村的现代化，就没有国家的现代化。
2017年10月18日，*同志在十九大报告中 指出，实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系
作者简介:李兵（1968.2-),男，高级工程师,注册规划师。
E-mail：3878395@qq. com
收稿日期=2018-01-26
2018年04期总第238期
李兵•乡村振兴战略下村庄人口与建设用地管控刍议
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乡村振兴战略与建设用地控制的关系
66. 47m2,人均建筑面积偏高。近几年新建建筑以 4 ~6层多层为主，个别为中高层（图1 ~图2)，建筑求 高求大求占地，建房动机已不单纯是满足居住需求。 村庄建房虽有《福建省农村村民住宅建设管理办法》 等的约束（要求不得超过3层），但实际管理控制难度 很大，超标建设情况时有发生。
2.1村庄人口预测与建设用地控制的关系
按照《福建省村庄规划导则》（试行）（2011年）： 村庄建设用地宜按人均80K ~ 120K控制……现状 人均建设用地在140m2以上的，宜减至120K以内。” 在人均建设用地实行控制的前提下，村庄人口预测是 村庄建设用地控制的基础和依据，直接决定了村庄建 设用地规模。
2.2乡村振兴战略与建设用地控制的关系
村庄人口预测的数据直接决定了村庄建设用地 规模，间接影响乡村振兴战略的实施。
(1)
建设用地控制有利于引导村庄从“以追求建
设为主”向“追求建设与注重产业提升并重”的转变， 促进村庄产业提升。
(2) 建设用地控制有利于防止村庄建设用地不 合理扩展，有利于倒逼村庄建设用地的内部挖潜，有 利于村庄闲置、废弃宅基地的整治利用，有利于村庄 “内涵提升”“乡村文化复兴”及面貌的改善。(3) 建设用地的有效控制有利于引导村民理性 投资，防止将有限资金固化在农村住宅，有利于村庄 产业发展和村民致富。
(4)
符合实际的村庄人口预测和合理的建设用
地供给，有利于保障村民合法的建设需求，促进居住 条件改善，有利于乡村公共设施完善和产业发展。
3
福建省村庄人口与建设用地特点
(1)村庄常住人口快速减少 福建省2005年、2016年村庄常住人口分别为
1863万人、1410万人，乡村人口比重由52. 7%降低到 36. 4%，比重年均降低1. 48%，乡村人口外流明显。
部分山区乡镇常住人口减少更为明显，如永泰县 某乡镇2016年常住人口仅占户籍人口的37. 1 % (表 1 )，该乡镇城镇常住人口不足1000人，常住人口主要 是村庄人口，即村庄人口近2/3外出。
表1
福建省永泰县某乡镇常住人口与户籍人口比较
年份户籍人口（人）
常住人口（人）
常住人口占户籍
人口比例（％)
201025 71010 53441 0201225 810 12739. 1201426 2483037. 52016
25 975
94
37.1
(2)村庄建设过度
2016年福建省农村居民人均住房建筑面积[4]
图1
福建南安市英都镇某村庄居民点
图2
福建永泰县梧桐镇某村庄居民点
(3)人地矛盾突出
福建是一个多山的省份，素有“八山一水一分
田”之称，山地面积占80. 06% [5]，人均耕地 0. 037hm2[6]，仅为全国人均耕地0. 1hm2的36%，因 此村庄外出务工或创业者较多。村庄居民点周边一 般分布耕地，居民点扩展大多需要挤占耕地，人地矛 盾突出。
4村庄建设用地管控的依据
4.1与法律
(1)的规定
依据中华人民共和国第十条规定：“农村和 城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以 外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于 集体所有”。
.10 .
(2) 土地管理法的规定
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《土地管理法》第六十二条规定农村村民一户 只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、 自治区、直辖市规定的标准'农村村民建住宅，应当符 合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅 基地和村内空闲地;农村村民住宅用地，经乡（镇）人 民审核，由县级批准；……农村村民出 卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。
(3) 物权法的规定
物权法第一百五十三条规定:“宅基地使用权的 建等条件之一才可提出建房申请。第十二条规定了
现有人均住宅建筑面积超过60m2,年龄未满18周 岁，不符合规划、不符合“一户一宅”规定等不予 批准的情形。同时规定:农村独栋式、并联式或联排 式自建住宅不得超过3层，每户住宅建筑面积控制在 300m2以内。建设多层单元式住宅的，每户住宅建筑 面积控制在200m左右。4.4规范导则
《福建省村庄规划导则》（试行）（2011年）：“村 庄人口指主要居民点规划总常住人口（含居住半年以 取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有 关规定”。
4.2地方性法规
福建省村镇建设管理条例（1993年实施，1997年 修正）第十六条规定:“任何单位在村镇进行建设，以 及个人在村镇兴建生产建筑，必须按照下列程序办理 审批手续：（1)持批准建设项目的有关文件，向乡 (镇）村镇建设管理站提出选址定点申请。乡（镇）村 镇建设管理站按照村镇规划要求，确定建设项目用地 位置和范围并提出建设工程规划设计要求。县级建 设行政主管部门审查同意，划定规划红线图后，发给 选址意见书。（2)持规划红线图和选址意见书，向土 地管理部门申请办理建设用地手续。（3 )持用地审 批文件和建筑设计图纸等，向县级建设行政主管部门 申请办理建设许可证。（4)经乡（镇）村镇建设管理 站放样、验线后，方可开工”。
《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办 法》（2011年）第三十规定:“在乡、村庄规划区内 进行下列建设，建设单位或者个人应当持下列材料， 向建设项目所在地镇、乡申请办理乡村建设 规划许可证”。第三十九条规定:“镇、乡受 理乡村建设规划许可证的申请后，应当派人到现场踏 勘。对使用原有宅基地建设的村民住宅项目，经审查 符合规划要求的，镇、乡应当自受理之日起 二十日内核发乡村建设规划许可证……乡村建设规 划许可证应当载明规划条件”。4.3规范性文件
《福建省农村村民住宅建设管理办法》（2011年 8月19日起施行）规定:村民建房每户宅基地面积限 额为80m2 ~120m2。利用空闲地、荒坡地和其他未利 用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可 以增加不超过30m2的用地面积。第十一条规定:符 合现有住宅宅基地面积明显低于法定标准、达到分户 条件、发生或防御自然灾害、属D级危房需要拆除重
上的外来人口）……村庄建设用地宜按人均80 ~ 120m2控制……现状人均建设用地在140m2以上的， 宜减至120m2以内……条件受限的山区村庄应逐步 改变其过于分散的现状，但应尊重农愿，不搞强 行集并。”
综上，按照和相关法律规定，宅基地是按户 进行控制，宅基地是村庄建设用地的主体。换言之， 村庄建设用地是以户为基础控制的'地方性法规规定 了申请建设村庄住宅的条件与程序'规范性文件则进 一步细化了宅基地面积、申请建房的条件、建房层数 及建筑面积控制要求'《福建省村庄规划导则》（试 行）则是村庄规划编制的技术依据，规定了人均建设 用地的控制等要求。
5
福建省村庄人口与建设用地存在的若干
问题
(1)村庄规划中人口预测基数的问题
按照《福建省村庄规划导则(试行)》，村庄人口指主 要居民点规划总常住人口（含居住半年以上的外来人 口）。如果按常住人口预测村庄人口，再参照福建省 2005年、2016年村庄常住人口比重由52.7%降低到 36.4%，村庄建设用地应大幅度压缩，实际上村庄并不会 大幅度压缩，大部分村庄规划的建设用地都会有所增加。
按照土地管理法的“农村村民一户只能拥有一处 宅基地”的规定，即使村庄常住人口减少，但只要户数 不减少就不能剥夺村民拥有宅基地的权利，住宅用地 就无法进行压缩。
村庄规划实践中，面对村民分户并要求建房扩大 建设用地的实际情况，“常住人口 ”常采用较大的“户 籍人口 ”替代，或直接将“常住人口”虚增放大，以期 增加建设用地。
因此，村庄人口预测采用“常住人口”控制建设 用地不符合实际，与法律规定不符，规划中也极少 采用。
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(2) 村庄“建房热”持续
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施配置标准配套基本公共服务设施。其中，重点针对 村庄常住人口即老龄人口预测配套养老服务设施。
这样，村庄规划通过“常住人口”减少为乡镇总 体规划“贡献”人口，城镇化水平不断提高。又因“户 籍人口”或户数不减少，避免了大幅度压缩村庄建设
用地。
福建省土地利用总体规划（2006年~ 2020年）在 大幅增加城镇工矿用地的同时并未大幅压缩村庄建 设用地就是考虑到村庄人口 “双栖”的特殊情况（根 据福建省土地利用总体规划（2006年~2020年），现 福建省各地村庄建设用地与住宅建设总体受控， 少部分或局部建设失控。福建省农村人均耕地少，历 史上就有外出创业的传统，同时又有留乡土、留故居 的情节，创业或外出务工有经济能力后即返乡兴建住 宅。因此，村庄建房需求强烈，建房审批指标紧张，大 多数的村庄新建改建在建住宅随处可见，与日渐稀少 的人口形成鲜明对比，已建好的“高楼”大宅仅有留 守老人妇孺居住。一些山区的村庄也竞相建房，建房 的目的已经远远超出了满足居住需求的范畴，有限的 资金沉淀在不能流通交易的农村住宅之上。
(3) 村庄归并问题
村庄归并初衷是提高土地利用率，方便村庄基础 设施配置，有利于村庄整治，但实际情况是村庄归并 没有一定的资金支持，村民并没有归并的动力和意 愿，原有的邻里关系、宗族关系的维系，以及风水意识 也是巨大阻碍，村庄归并现实中难以落实。(4) 各层次规划矛盾问题
乡镇总体规划编制时，为增加镇区或乡驻地 的建设用地规模，会最大限度地提高城镇化水平（一 般预测2030年的城镇化水平在65% ~ 80% )，村庄人 口不断减少。
村庄规划时面对常住人口减少但户数并未减少 的实际，为保住村庄建设用地，规划的村庄人口预测 会最大限度地减少城镇化水平或城镇化零增长。
这样在乡镇总体规划、村庄规划两层次规划中， 人口的城镇化趋势相互矛盾，村与镇的建设用地并未 呈现此消彼长的合理情形。
6
新战略下村庄人口预测和建设用地管控调
整思路
(1)分类预测村庄人口
村庄人口是村庄建设用地控制和公共设施配套 的基础和依据，现有村庄规划基本是以“放大的常住
人口”为基础进行人口预测。往往产生人口与实际不 符、配套设施错配等问题。
因此，建议分类预测村庄人口，即：将村庄“户籍 人口”与“实际的常住人口”分别进行预测，同时细分 常住人口中的老年人口与学龄儿童等特殊人口。不 同的人口用于不同的目的。
以“户籍人口”为基础，结合人均建设用地控制 指标测算村庄建设用地规模，用于控制村庄建设用地 总量。
以“实际的常住人口”为基础，结合公共服务设
状2005年到规划2020年城镇工矿用地由16.58万
1m2增加到26. 90万
hm2 (大幅增加），农村居民点用
地由25. 76万hm2略减至25. 70万hm2 )。国土部门
按“户籍人口”保留村庄建设用地的总量控制是合 理的。
按“户籍人口 ”保留村民宅基地合乎法律规定， 也是中国快速城镇化并未出现“贫民窟”现象的重要 原因。
(2)慎重进行村庄归并
对偏远零星村庄、地质灾害点的村庄可以提供一 定的支持，进行归并迁移。其它的村庄尽管零散 布局也需谨慎归并。
例如图3的现状居民点，原规划对其进行了简单归 并(图4)，规划批复后遭到村民反对，实施难度大，最后 不得不对原规划进行调整修编，取消了归并(图5 )。
图3某乡镇规划涉及的村庄居民点现状影像图
(3)多层次规划统一协调，避免相互脱节 城市规划、乡镇总体规划、村庄规划统一协调，上 层次规划对下层次的建设用地总量等提出控制要求； 下层次规划提出反馈与修正要求，如此上下反复协 调，保证各层次规划的统一与衔接。
各层次规划统一最好的方式就是同时开展规划
编制（或修编）工作。例如(2017年永泰县在多规合 一工作的基础上，同时开展“两线”®划定、县域战略
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2018 年
积极探索乡村宅基地“三权分置”\"，激活宅基地 经济价值，鼓励村民“离乡”“离土”退宅基。
继续从严控制村庄建设用地，推进村庄危旧房改 造、闲置地废弃地整治利用、环境整治，保障合理的建设 需求，优先保障村庄旅游服务设施、公共服务设施用地。(5)加强宣传教育，引导村民理性建房，鼓励投 资创业。
I
结论
村庄人口是村庄规划的基础，现行的规划以“常
图4
某乡镇规划原规划村庄居民点用地（归并#
图5某乡镇规划调整后村庄居民点用地（不归并)
规划、城市总体规划、下属各乡镇总体规划、各乡镇所 有村庄的村庄规划，部门协调同步、各层次规划同步、 基础资料和阶段成果共享共用，有效提高了规划编制 效率、对接协调效率，避免了各层次规划的矛盾和相 互脱节问题，经验值得推广。
(4)准确把握乡村振兴内涵，避免规划失误乡村振兴的目的是让农民富起来，跟上“两个一 百年”奋斗目标的进程，并“满足农民日益增长的对 美好生活的需求”。
福建省生态基础良好，人均耕地少，乡村振兴要 以保护生态、修复生态为前提，要继续守住基本农田 的“红线”。
人均耕地少，土地规模化经营不具可操作性。因 此，福建省村庄的产业振兴应将重点放在“特色种养 殖”“乡村旅游”“林下经济”等适宜方向。
福建省客家土楼、莆仙民居、柴栏厝、堡寨、围屋、 石头房等乡村民居异彩纷呈，民俗、戏曲、传统技艺等 非物质文化丰富多样，充分挖掘和保护乡村历史文化 遗产资源，有利于振兴乡村旅游、振兴乡村文化。
住人口”控制建设用地的做法与现行法律冲突，与实 际不符。村庄规划应以“户籍人口”控制建设用地， 以“常住人口”配套公共设施，各层次规划需要统一 协调避免相互“争夺人口”。村庄建设用地的缩减、 归并不可简单粗暴，需要尊重并探索鼓励。 乡村振兴战略需要准确把握其精神内涵，需要厘清村 庄人口等基础性问题，需要因地制宜分类施策，探索 “宅基地三权分置”等措施。
注释：
① “两线”指“生态控制线”与“城市开发边界”。
② “三权分置”指:宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”源自（姜大明在全国国土资源工作会议上的讲话，www. mlr. gov. cn/xwdt/jixw/201801/ t20180116_17&6994. htmhttp: //
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2/ 846135934. html.
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