新常态下上海产业园区转型升级的思考

作者：周全绍

来源：《新经济》 2016年第18期

周全绍

摘 要：建立各种类型的产业园以实现产业的集聚发展，是改革开放以来地方经济发展的共同特征。但随着土地等要素的制约，以及对生态环境等发展质量的要求，传统产业园区亟待转型升级，以形成新常态下新的发展模式。

关键词：新常态 上海 产业园 转型

一、产业园及其功能

产业园一般是指由或企业为实现产业发展目标而创立的特殊区位环境。即在统一规划的指定区域内，执行一定的特殊，集聚某类特定行业和企业，进行统一管理，实现特定要素集聚的一种区域发展形态。其功能特点是：基于产业园区这一综合性功能平台，提供适宜于企业进驻和发展的基础设施等各种环境，在一定的地域空间内群集大量企业，以产业集聚和产业链耦合为基础，吸纳生产要素集中投入，资本人才科技集聚，从而充分发挥产业空间布局的生产力作用。国内外学者一般认为，产业园区由于产业集聚而存在内外部规模经济、增长极、知识溢出、区域品牌、竞争、创新等诸多效应，这些因素直接或间接的影响产业经济发展。因此，发展园区经济，已经成为各地经济发展的一个普遍的模式。产业园区能够有效地创造聚集力，通过共享资源、克服外部负效应，带动关联产业的发展，从而有效地推动产业集群的形成和带动区域经济的发展。

二、上海区县产业园区转型升级存在的主要问题

上海区县产业园区转型取得了积极进展，但在调查中也发现由于主客观因素的影响，还存在一些问题和矛盾亟待解决。

（一）园区之间发展不够均衡

受发展基础、功能定位、区域位置等制约，部分园区发展能级不高。如嘉定区从工业园区看，各项指标领先的国际汽车城零部件配套园区和嘉定工业区优势比较明显，而其他园区产业发展较为缓慢。单位土地产出最高与最低之间相差近400亿元左右/平方公里。

（二）产业集聚度有待进一步提高

不少产业园区布局总体上仍较分散。部分园区虽明确了重点产业，但缺乏产业链中的核心企业或产业公共服务平台，没有形成完整的产业链，主导产业集聚度不高、园区特色不突出等情况。一些文化与创意产业存在产业低水平同质化竞争现象。

（三）一些园区创新特色不显著

科研院所集聚、创新资源丰富的优势尚未充分发挥，科研院所参与产学研合作的积极性不高，科技成果就地转化率偏低。科技型骨干企业优势不够明显，具有带动和拓展产业链的核心技术和关键技术不多。部分园区没有突出自身优势产业进行整体推进、重点突破，自主创新能力不够强。

（四）园区管理机制有待优化

受行政区划、地方利益等因素影响，园区之间在项目统筹、信息资源共享、品牌联动等方面，缺乏跨区域的联动机制。在管理机制方面，部分园区缺乏统一规划，管理机构的职能界定不够到位。在配套服务方面，人才、法律、咨询、会计等中介服务机构总量偏少，技术支持、科研创新、市场开拓、商务配套等方面的专业化服务功能还有待进一步提升。

（五）土地瓶颈制约日益突出

破解土地瓶颈制约面临诸多错综复杂、深层次的问题，有些是共性的，有些是个性的。客观上既有规划布局、招商引资、企业自身发展等较为简单粗放、能级较低等历史原因，又有口径不够明确等因素。

三、新常态下上海区县加快园区转型升级的对策

重点应加强土地规划管理、提高产业集聚水平和科技含量、整合提升园区功能，形成各具特色的园区经济格局。

（一）加强规划土地管理，拓展产业转型发展空间

根据市《关于统筹优化全市工业区块布局的若干意见》及其他相关产业园转型的文件精神，按照规划导向、分类指导、资源集约、统筹优化的要求，并通过机制创新，推进二次开发和整体提升，带动企业改造升级和园区转型升级。

第一，发挥开发主体作用，加快园区二次开发

以增强园区开发实力为重点，支持开发主体建设高标准、专业化的定制厂房、研发楼宇（标准厂房）；强化产业定位，并可分幢、分层定向转让对经认定的战略性新兴产业、先进制造业等重点企业或相关动迁企业；对“用而未尽”的存量工业用地，开发主体可通过置换、分割收储或回购等方式予以收回。坚持引、逼结合，发布产业用地的导向标准，引导企业有序调整退出。加强综合执法和业态管理，推进企业调整转型，支持街镇、园区利用货币、实物、股权等不同补偿方式盘活存量土地。将二次开发纳入“调结构、促转型”专项资金支持范畴，对开发主体收储或回购存量工业用地给予一定的专项补贴或一定期限内的贷款贴息。

第二，实施目录管理机制，推进优势产业向园区集中

建立“规划产业区块外重点企业支持目录”，加强对企业关停、复垦、转移、稳定、转型、改造的分类指导，并定期实施跟踪评估和动态更新。在规划参数、用地指标等方面，除支持列入目录的重点企业外，应优先考虑并保证优质企业的发展空间；支持列入目录的重点企业加快转型升级，培育发展总部、研发、销售等功能；支持列入目录的重点企业实施技术改造，促进其发展成为环境优化、能源节约、产出高效的企业；支持列入目录的重点企业改制上市和重大资产重组。对符合产业集聚发展和转型升级等要求的项目和区域，在符合地区规划、环保要求的情况下，在规划用地性质、建筑高度、容积率、绿化率等规划参数的制定上给予支持。

第三，抓住先行试点机遇，加快发展生产性服务业

认真落实本市“增设研发总部类用地相关工作试点意见”，加快发展总部研发类产业。对等老工业集聚区，要采取淘汰转移、“腾笼换鸟”、土地置换、土地回购、土地入股、联合开发等模式，鼓励老工业集聚区整体转型。在土地供应方面支持新引进的“两头在沪”企业取得

土地，推进产城融合。对优质工业企业，要通过土地置换等方式，逐步向工业园区集中或向总部经济转型。

（二）强化主导产业带动作用，推进产业集聚集群发展

通过引导与倾斜，鼓励发挥优势，促进重点及主导产业进一步聚焦，支持园区集中力量打造特色品牌，加大力气推进产业链集聚，实现园区产业错位、集群集聚发展。

第一，支持发展主导产业和特色产业

根据本地产业发展的重点和方向，结合现有的产业优势，明确1-2个细分产业作为园区主导产业，并加快培育和集聚，打造一批在全市乃至全国有影响力的特色产业园或产业基地。本区各类支持产业发展的财政专项资金，要加大对重大产业集聚区的倾斜，加大对园区特色

产业的支持力度，对符合产业导向的重大项目进行优先扶持，引导园区特色产业加快集聚发展。

第二，统筹重大项目和核心企业布局

动态修编区县产业发展、产业结构调整指导目录、布局指南，在明确产业发展导向的基础上，建立重大产业项目推进协调机制，综合考虑各园区区位优势、主导产业和配套条件等，统筹安排重大新兴产业项目布局。支持依托主导产业、重大产业基地、重大项目和龙头企业，进一步完善园区产业链，深入推进产业集聚和转型升级。探索建立合理有效的园区合作开发机制，鼓励品牌园区通过委托管理、输出品牌、招商管理优势和产业链延伸，带动其他园区发展。

第三，探索新常态下招商引资新机制

强化项目准入，区级层面要充分发挥产业项目联席会议制度，按照经济效益、社会效益、环境效益“三统一”的原则，提高项目准入门槛，协调推动项目落地；园区层面要结合自身优势和主导产业，建立投资强度、产出效应、导向目录等评估指标和准入机制，确保项目符合园区产业定位，特别是要加大科技含量高、市场前景好、产业配套能力强的好项目大项目引进力度，加大龙头企业、核心企业、领军企业“内培外引”工作力度，以大企业培育大产业、支撑大发展。要注重围绕主导产业，突出全产业链招商，引导产业链上下游企业、生产性服务企业、各类平台和配套设施在其周边适度集中布局，提高产业集聚程度，形成竞争优势。

（三）优化完善综合配套功能，提升产业园区整体发展水平

第一，提升金融服务功能

构建完善“引导、多方参与、形式多样、市场调节”的金融服务体系，支持骨干企业以及科技型、成长型、创业型等中小型企业做大做强。

第二，提升孵化转化功能

园区要积极拓展孵化培育功能，为企业建立良好的创业机制和配套，提供优质创业服务。要注重构建市场化、专业化、社会化的创业服务体系，加快形成“创业导师+研发中试+科技金融+中介服务”等全方位、多层次孵化培育服务网络。推行“基金+孵化器+产业园区”的发展模式，释放区域资本科技人才的综合优势，为企业提供技术开发、技术转移、项目孵化等服务。

第三，提升人才服务功能

对符合园区特色产业集聚导向的人才，在安置资助、创业创新等方面给予倾斜。推进产业工人、人才公寓等公共租赁住房建设，对引进人才聚集的产业区域，要及早规划、优先安排。加强人才市场等公共服务平台的建设，拓宽服务内涵，为人才提供“一门式”服务，满足不同层次人才需要。鼓励科研院所、高校和高等职校为园区、企业定向培养高技能人才，满足企业对应用型人才的需求，更好地服务产业转型升级。

第四，提升技术服务功能

加快高技术服务业发展，支持研发设计、检验检测、知识产权和科技成果转化等公共服务，提升技术服务转化水平。在重大创新能力项目建设、技术研发中心、重点实验室、孵化器等公共服务平台布局时，结合产业布局和园区定位，向产业基地和特色产业园及其周边集聚和倾斜，提升园区核心竞争力。

第五，提升园区管理水平

一是尽快出台本地园区转型升级的指导意见和实施细则，鼓励和引导园区的转型发展。二是创新园区管理，提高服务效能。三是建立园区发展统计和考核机制，设计一套科学合理的园区产业发展统计指标体系，既体现园区发展的共性要求，又突出园区的各自特点，为考核园区绩效和制定完善相关措施提供真实有效的依据。

（作者单位：嘉定区委党校 上海市 201800）